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行政學(上)

摘要

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第一篇 導論—行政學本質與發展
第1章 行政學基本概念
  行政學是研究行政相關理論與實務的學科,自從一百多年前獨立迄今,在研究範圍、內容及對象方面,已經具有清晰的發展方向。「公共行政」可從政治觀點、管理觀點、公共政策觀點公共性觀點予以解釋,但是以從綜合的觀點加以說明為宜。
  「行政國(Administrative State)」一詞是行政學者用來形容政府職能擴張、人民依賴日深的時代潮流下,行政部門具有舉足輕重地位的用語。行政學觀點的政府概念,是一個多元概念的抽象組合,是由:(一)法律、(二)稅賦、(三)公務員、(四)組織、(五)計畫五項基本要素所組成。
  就行政學的典範而言(包括:研究內容、範圍、途徑、方法及主題等),在以下三個不同時期,顯現出有相當的差異:(一)政治與行政分立時期、(二)政治與行政復合時期、及(三)公共行政尋求獨立時期。
  行政學的理論主要是借自其他學科,其發展狀況可分成下面四個時期探述:1.傳統行政理論、2.修正行政理論、3.整合行政理論、與 4.當代近期理論。
  行政學探討的行政現象與事實相當錯綜複雜,本書只就其犖犖大者提出探討。全書共分成行政學(上)、行政學(下)二冊,並以六篇論述:一、導論—行政學本質與發展;二、行政組織與資源管理;三、行政運作管理;四、公共政策運作過程;五、行政核心價值論述;六、結論—行政變革與展望。

第2章 行政學學說發展
  行政學的發展經歷了四階段,第一階段即為傳統理論,主要是以科學管理為基礎,而科學管理的產生是在因應工業革命以後所引起的管理問題所提出的改進方法,它不僅對工商界有重大的參考價值,同時對政府的行政管理亦有鉅大的影響。
  傳統理論可分為五個學說或理論:
  一、政治行政二分理論:以威爾遜為代表。
  二、管理技術學說:以泰勒為代表,研究基層工作與作業過程的改進。
  三、行政管理學說;以費堯為代表,研究組織中、上層的工作改進。
  四、動態管理學說:以傅麗德為代表,研究管理中人性的問題。
  五、官僚型模學說:以韋伯為代表,研究組織的理性結構及理想型態。
  傳統理論的管理原則為:(一)系統化,(二)標準化,(三)計畫化,(四)協調化,及(五)效率化。但其缺失亦有不少:1.過分強調組織的靜態面,忽視動態面。2.未能考慮組織的外在環境因素。3.主觀意識過強,未能接受普遍的驗證。4.對人性有較為悲觀的看法:性惡說,以及人是經濟的動物。
  針對傳統理論的缺失,再加上行為科學的興起,行政學的研究與發展於1930年代以後乃進入了一個新的階段,被視為修正理論時期。此一時期是以行為科學為基礎來研究行政與管理的現象,注重人性的、動態的、行為的及社會的觀點,認為管理最重要的問題是人而不是物。此一時期重要的學說有:
  一、霍桑實驗理論:以梅堯為首,開創了「人群關係學派」。
  二、動態平衡理論:以巴納德為代表,注重互動,主管的命令在於部屬的權威接受論。
  三、理性決策理論:以賽蒙為代表,決策過程包括:情報、設計、抉擇三項活動。
  四、需要層次理論:以馬師婁為代表,人的需要共有五種:生理、安全、社會、尊榮、成就。
  五、激勵保健理論:以何茲柏格為代表,人的需要分為消極的保健因素和積極的激勵因素,又稱二因子理論。
  由於行為科學的影響,對行政學的研究與看法乃有了顯著的不同,包括:在研究方法、權力觀念、行政組織、人事行政,以及管理方式的影響。但是行為科學也非十全十美,經過數十年左右的發展,到了1960年代就有所謂系統理論的產生,使得行政學的研究更為周延完備。
  整合理論是1960年代所發展出來的管理理論,其產生的背景是在於整合前兩時期的優點並彌補前兩時期共同的缺點(即為封閉系統的缺點),是以整合理論對組織及管理的研究乃從開放系統的觀點來著手,正因為考慮到外在環境因素,使得行政學的研究得以大放異彩。
  所謂系統是指兩個以上有關聯的部分所構成的一個功能的整體,而整體並非是部分的總合,此一概念能夠完整而周延的說明組織與管理的全貌,不再像過去那種支離破碎或盲人摸象般的偏見。在系統觀念與整合需求的雙重激盪下,組織與管理被認為是與外在環境系統保持互動的體系,組織受到外在環境的影響,而組織的產出也能影響外在環境,此等互動與連鎖關係,乃是整個社會進步與發展之源。
  正因為組織與管理與外在環境保持互動,所以管理者應了解環境的因素而作通權達變的運用,這就是管理藝術的最高境界,制度與方法不可生吞活剝地加以移植,應注意所處的環境與條件是否適合,此等生態觀念及權變方法正是整合理論的精華所在。
  最後,行政學自1970年代起,亟思建構有用理論助益實務,布建專業,茁壯獨立,乃成為繼系統理論、權變理論的思維骨架之後,誕生血肉精髓專業的下一步挑戰。回顧30年來的發展,專業導向的當代近期理論匯集成為三大學說:新公共行政、黑堡宣言、及新公共管理。

第二篇 行政組織與資源管理
第3章 政府行政組織
  組織現象無所不在,組織乃是一群人為達成共同目標,經由權責的分配、層級的結構所形成的一個完整有機體,它會隨時代環境的變遷而不斷的調整與適應,同時人員之間由於互動而建立一種團體意義,並自然產生非正式組織。整合觀點之組織是:
  一、開放系統。
  二、內部分為若干次級系統,並形成交錯重疊體系。
  三、與環境有所界限。
  四、回饋與新陳代謝系統。
  五、具有適應與維持功能。
  六、運用多元方法達成目標。
  七、會成長。
  非正式組織又稱為「小團體」,是正式組織中常見的必然現象或副產品。正式組織的人員經由交互行為所產生的認同關係而自然形成的團體,此一認同關係包括許多共同點,凡共同點越多者其非正式的關係就越密切,例如:同學、同鄉、同宗、同好、同事、及同個性等。非正式組織的功能可分為:(一)正功能與(二)負功能兩大類。
  組織結構是研究組織現象或組織理論的基礎,唯有透過組織結構的研究,才能了解組織中許多重要的關鍵問題,諸如:權威、責任、分工、專業化、及各部門之間的互相依賴的關係。組織結構的分化表現在兩個方面,一是垂直的分化,另一則是平行的分化,前者形成了組織的各個層級,後者則形成組織的各個部門,所以層級化與部門化就是研究組織結構的基本要素。
  層級化所形成的各層級主要是依據權力及活動範圍的大小為標準,凡層級愈高者所享有的權力及活動範圍愈大,反之則愈小。一般而言,組織可劃分為三至四個層級,即所謂的決策層(最高層),管理層(高層),技術層(中層),及操作層(低層)。
  部門化劃分的標準主要是依據工作性質的不同,例如:企業組織有銷售部、生產部、企劃部、人事部等;行政組織如:內政部劃分為社會司、民政司、戶政司、兵役司、總務司、人事處等。除了以工作性質做為分部化的主要方式外,其他尚有依據工作程序、人或物、地點及產品等方式加以分部化,但依工作性質分部化則為最常見的一種方式。
  我國現行的行政組織體系,自總統以下分為中央與地方兩級。中央政府包括總統府以及依五權分立原則而設立的行政、立法、司法、考試及監察五院之組織。其中以行政院之組織最為龐大,除八部二會外,並依法設立許多直屬機關,而成為我國主要的中央行政機關。地方政府包括省、直轄市、縣、省轄市、鄉鎮縣轄市等各級機關組織,但臺灣省已精省完成,幾無業務功能。   行政機關的組織設計以最高負責者的人數為準,可分為:首長制、委員制及混合制;內部單位以工作性質為準,可分為業務與幕僚部門。我國中央部、會、及同級行政機關絕大多數為首長制組織,許多名為委員會機關者實為首長制,但行政院公平交易委員會等極少數機關除外。
  目前,我國行政組織存在不少缺失亟待改進,須作必要的調適。民國九十三年六月二十三日總統公布的「中央行政機關組織基準法」可做為匡正與規範作用,此法主要之內容為:1.中央行政機關的層級(四級)及名稱、2.行政機關類型之五種分類(機關、獨立機關、附屬機關、附屬機構、及行政法人)、3.組織設置規範之放寬、4.組織法規規範內容之簡化、5.機關設立要件之明定、6.機關規模與建制標準之限定、及7.重要職務設置之規範等。
  最後,組織在成長過程中,難免產生若干因認知或行為層面的不好現象,引發阻礙正常運作的不良副作用,俗稱「組織病象」。這些組織病象一般較為聞名者,計有五則:白京生定律、寡頭鐵律、墨菲定律、邁爾斯定律、不稀罕效應。

第4章 政府人事行政:基本理念與制度概論
  為求真正了解人事行政之實質,首先應與人事管理、文官制度、考銓制度、人力資源管理等概念作對照了解。
  各國人事行政已由消極性人事行政邁向積極性人事行政。在此趨勢下,各國人事行政在運作上有如此趨勢:一、法制化;二、專業化;三、功績化;四、科學化;五、民主化;六、人性化;七、倫理強化。
  西方國家文官制度之演進曾經四個階段:(一)專制君主的恩賜制時期;(二)資產階級權貴的個人贍徇時期;(三)政黨政治的分贓制時期;(四)常業文官的功績制時期。
  西方的文官,到 18 世紀之後才有「政務官」與「事務官」概念之分。政務官就是政府中居政治性職位的官員,這類職位可分為五類型:1.直接來自民意授與;2.來自議會的信任;3.由行政與立法部門合意而決定;4.來自上級政務官員單方意思決定;5.政治性質低,但任命本身仍有政治意義者。
  政務官與事務官之區別,可由五方面比較觀之:(一)進入政府的方式;(二)任職政府時的角色功能;(三)所負的責任;(四)任職期間與去職;(五)退職後之待遇。
  專家與通才為政府行政部門所不能偏缺,兩類人員在思維方式、目光、知識及處事方式皆成鮮明對比,但兩者對政府功能與施政效能的達成卻有互補的關係。而隨組織階層之不同,對擁有專家或通才條件之需求亦不同。大致而言,愈高階層(決策)愈需通才,愈低階層(執行)愈需專家條件。
  文官結構即文官系統本身的分類結構。文官結構是以包含下列原則的架構為基礎:一、等級制,二、分工原則,三、非人格化,四、規範化,五、專業化,六、擇優原則。人員(文官)結構的類型可分為三:(一)品位分類型,(二)職位分類型,(三)混合型。品位分類制度是以「人」為中心,就公務人員個人所具有的資歷,做為分類定位的標準和依據,在此制中,官員既有官階,又有職位。職位分類制度是以「事(工作)」為中心,就職位的工作性質、繁簡難易、責任輕重、及所需資格的高低,將職位予以分類,人員據以定位,此制沒有獨立於職位之外的官階。
  職位分類結構由下列要素構成:(一)職位,(二)職系,(三)職組,(四)職門,(五)職級,(六)職等。其實施步驟包括:1.職位調查,2.職系區分,3.職位歸級,4.制定職級規範。
  人事行政機關的功能結構類型可分為:(一)決策性人事機構,(二)執行性人事機構,(三)裁決性人事機構,(四)輔助性人事機構。
  人事管理機關的體制結構類型可分為三:(一)幕僚制(人事幕僚機關),(二)獨立制(人事獨立機關),(三)混合制。幕僚制又可分為:1.部外制,2.部內制,3.折衷制。
  我國人事行政機關體制經下列演進:(一)一條鞭制,(二)雙重隸屬監督制,進而為(三)雙重首長制。
  我國現行文官結構是由品位分類制與職位分類制兩相併合而成的新人事制度(混合制)。

第5章 政府財政與預算
  各國政府財政的窘境,使得人民對於各級政府的財政予以高度的關注,浪費、浮編、以及濫用公帑的印象,不論是出自於想像還是事實證明,都使得改革政府財政的呼聲甚囂塵上。人民關心他(她)們所繳交的稅金,政府是否以明智、更具效率的方式加以運用;立法者希望預算能夠回應社會的需求;政府的官員則是關注於提昇管理績效;而法院審理因政府經費短缺致使人民依法所受保障的權益受損案件日益增加。這些經費資源的參與者以及他(她)們所抱持之不同的價值,使得政府的財政和預算成為複雜和有趣的課題。
  本章希望能兼顧理論與實務,特別是針對我國相關的制度作一介紹,探討如后幾項主題:
  一、說明政府財政對當代公共行政的意義。
  二、臚列政府財政收入的各種來源。
  三、簡介我國租稅制度。
  四、簡明中央與地方財政關係的論爭及我國實務概況。
  五、探討預算的本質,以及預算應如何編製的不同類型,包括其所蘊含的優點與缺點。
  六、說明預算循環的過程並介紹我國的制度。
  透過以上幾項課題的探討,希望讀者能掌握政府財政與預算的梗概。

第三篇 行政運作管理
第6章 政府管理技能
  領導是促使組織正常運作,人員和諧相處,任務圓滿達成的利器。領導乃是一種影響力的作用,它的基礎主要來自七項權力:獎賞權力、強制權力、合法權力、參照權力、專家權力、資訊權力、關聯權力。
  關於領導型態(領導行為)的分類,大致可有:
  (一)二分式:以人員為中心、以工作為中心的領導。
  (二)三分式:獨裁的、民主的、放任的領導。
  (三)四分式:壓榨權威式、仁慈權威式、諮商式、參與式的領導。
  (四)五分式:權威服從式、鄉村俱樂式、無為式、組織人式、團隊式領導。
  以上的各種分類均言之成理,且在權變領導的觀點下,每一種領導型態均有其應用價值,必須因人、因時、因地、因事之不同,而選用不同的領導型態。
  在許多權變領導理論中,費德勒(Fiedler)、豪斯(House)等人的理論,廣受大家注意,值得研究應用。然而,領導者欲作有效的權變領導,首先須求在資質與學識方面、在道德修養方面、及在性格與體格方面具備某些特殊條件,然後了解成功領導的準繩為何,最後再妥善運用七種領導的影響力基礎,當可收到事半功倍的效果。
  至於最新發展出來的「轉換型領導」,則是融合了魅力領導與交易領導的優點而賦予更新的闡釋。論者認為領導是一種領導者與部屬之間相互影響的過程,透過此一過程,領導者與部屬的工作動機與合作關係得以提升,進而促進組織社會系統的改變、完成組織的革新。
  轉換型領導構成的要素有:個別的關懷、動機啟發與精神感召、才智的激發、以及相互的影響。而一位轉換型領導者的特質則為:創造前瞻遠景、啟發自覺意識、掌握人性需求、鼓勵學習動機、樹立個人價值、及樂在工作。
  當代激勵理論大致上可分成三種學說:一、內容理論;二、過程理論;與三、增強理論。
  一、內容理論最具代表性的是:馬師婁(Maslow)的需要層級理論,何茲柏格(Herzberg)的激勵保健理論,以及阿特福(Alderfer)的生存、關係、成長理論(ERG理論)。
  二、在過程理論中最具代表性的是:佛洛姆(Vroom)的期望理論,及亞當斯(Adams)的公平理論。
  三、增強理論則是利用積極增強等方式以強化或修正工作人員的行為,以史金鈉(Skinner)為代表人物。
  在機關組織的工作環境內,有許多種可達到激勵的效果。
  (一)在改善管理方式方面,包括:採取權變領導方式、徹底實施分層負責逐級授權、採取各種物質的與心理的激勵作法、鼓勵工作人員進修及參加各種訓練,及實施參與管理等。
  (二)在改善工作條件方面,包括:改善人事管理措施,與改善工作環境及設備。
  (三)在實施工作設計方面,包括:實施無缺點計畫、目標管理、工作擴大化、工作豐富化等。
  行政溝通乃是社會大眾及組織成員對組織的問題、目標、任務、作法等事項獲得共同了解,俾使觀念與想法趨向一致,精神與行動得以團結的方法與過程。就目前行政組織的許多特質來看,有效的溝通極為重要。
  關於溝通的媒介,大致上可歸為四種:1.書面的溝通方式、2.口頭的溝通方式、3.視聽的溝通方式、4.肢體語言的溝通方式等。
  溝通的進行,常會受到各種障礙,而使效果大受影響。最主要的障礙為:
  (一)語意上的障礙。
  (二)地理上的障礙。
  (三)心理上的障礙。
  (四)地位上的障礙。
  為使溝通工作能夠順利進行,收到預期效果,必須設法克服各種溝通障礙,包括:
  (一)克服心理溝通障礙。
  (二)克服語言與文字的溝通障礙。
  (三)克服傾聽與交談的溝通障礙。

第7章 公共服務面向
  欲瞭解公共行政的內涵,可以從公共行政所涉及的各種面向著手,是以本章旨在探討公共行政的三個基本面向:所處系絡、公共行政人員、以及公眾。本文認為當代行政革新的主流論述—新公共管理,以及政府再造的實務取向,強調政府應扮演領航而非划槳的角色,並不能滿足人民對於政府高度的期待,所以主張應強調公共行政當中「服務」的觀念。換言之,行政革新不應僅僅重視管理技術的更新,或是將焦點置於撙節行政成本而已,心智的轉換以及觀念的革新才是最為徹底的作法。是以本章將從三個面向:公共服務所處之系絡、公共服務之人員、以及公共服務之對象,從觀念形塑的角度,澄清公共服務的本質。

第8章 行政倫理與中立
  行政倫理亦稱公務倫理、服務倫理,係行政行為的一種價值體系,是才能的一部分,也是民主體制的一部分。它是探討公務員(廣義)在整個公務體系中,建立適當關係及正確行為規範,並使其負責的一門學問。
  倫理內涵的法典化或典則化,是確保專業責任的重要工作,俾使公務員有較明確的倫理方向可資遵循。為達此目標,官學兩界的努力有目共睹,我國計頒一般性規範之公務員服務法,以及特定性規範之法官守則與檢察官守則;美國公共行政學會之 12 條倫理法典暨據以演進之五大項 32 條倫理法典,精闢完整,富含積極任事精神和期待;美國聯邦政府訂頒政府倫理法及 14 條倫理行為通則,日本與德國亦對公務員倫理事項,有相通之法令規定。
  行政中立為西方國家民主政治發展,尤其是政黨政治興起後之產物。我國政治發展的結果,行政中立乃成為朝野各界所重視。依法行政乃行政中立之必然內涵,但依法行政未必就是行政中立。
  行政中立之意義,不宜從政治與行政分離之角度去界定,而宜由文官的行政立場、角色與態度著眼加以界說。較周延的界說,宜從兩方面觀察:
  一、行政系統來看,行政中立是指行政系統中的事務官對政治事務保持超然之地位;其身分、地位及工作之保障,不受政權更替之影響。
  二、就公務人員個人層次來看,可分由四點說明:
  (一)就責任言,文官(公務人員)應盡忠職守推動貫徹政府所制定的政策。
  (二)就立場言,文官在處理公務上,其立場應超然、客觀、公正、無愛惡之偏。
  (三)就態度言,文官在執行法律或政務官所定政策時,應採取同一標準,公平對待任何個人、團體或黨派,而無倚重倚輕之別。
  (四)就角色言,文官不介入政治紛爭,只盡心盡力為國為民服務,並執行法律、協助政務官制定政策及處理公共問題。
  文官行政中立的主要目的,在避免公務人員「介入政爭」、「黨政掛勾」、「利益輸送」、「以私害公」等情事,進而保障事務官的永業性與專業性、國家政局的穩定性,以及政策執行的連貫性。
  綜觀英、美、法、德、日等國落實行政中立的制度,歸納之係從五方面著眼設計:
  1.界定公務人員之責任、角色與立場。
  2.保障公務人員身分及地位。
  3.限制公務人員政治活動之範圍或對象。
  4.限制公務人員參加政黨活動。
  5.限制公務人員參與競選或選舉活動。
  至於如何推動落實我國行政中立制度?審度我國國情及觀察外國制度,推動之途徑建議如次進行:
  (1)政制結構方面。
  (2)文官制度方面。
  (3)行政程序方面。
  (4)行政倫理方面。
  (5)相關法制及運作之配合方面。

第9章 公務員勞動關係
  工會法長年以來規定:「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工,不得組織工會。」,惟臺灣社會快速轉型發展,公務員與國家之間關係發生質量變化,不僅公務員個別權利救濟的大幅開放,甚至開放公務人員亦有團體權利,得組織「公務人員協會」。
  首先,本章點明公務員勞動權的時代意義及重要性,接著介紹特別權力關係的傳統與當代理論,並說明我國司法實務界判例及釋例對公務員權益救濟的傳統見解與突破發展。
  其次,關於團體層次的勞動權方面(結社權、協商權、罷工權),先概述美國、日本、德國、法國、英國公務員的勞動權法令制度及實務案例,藉收他山觀摩之效。然後詳述我國政府為因應時代潮流,教師法先行賦與教師組織教師會之結社權;至公務人員部分,行政及考試部門係以「公法職務關係」替代「特別權力關係」,雖然「公務人員基準法草案」尚未立法通過,但「公務人員協會法」已個別立法通過,自民國九十二年起施行,賦與公務人員結社權(組織公務人員協會,不用工會名稱),公務人員協會得請求協商,但不得罷工。
  提及公務員勞動權,世人習慣以民間企業勞工之「勞動三權:結社權、協商權、罷工權」為比較基準,並戲稱公務員勞動權為「不完整的勞動權」或「一腳站立的勞動權」。平心而論,此種比較有待商榷。究其實,政府、公務員與國民間的關係確有不同於私人企業之雇主、員工與消費者之關係,換言之,政府部門勞動關係的本質是與私部門勞動關係不同。總體而言,政府部門勞動關係之規範較民間企業來得嚴格,對協商處理之限制亦較多,且不許罷工。

 

 

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