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行政學名家選粹(一)

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第一章 韋伯(Max Weber)—官僚典範
    的建立者

  韋伯(Max Weber, 1864-1920)是二十世紀社會科學領域中的巨擘。在公共行政學領域中,由於韋伯所建構的「官僚組織的理念型」(bureaucratic ideal type)對近代組織理論具有深遠的影響,因此有人尊稱他為「組織理論之父」。
  1864年4月21日,韋伯出生於普魯士轄下圖林根省(Thuringen)的艾爾弗特市(Erfurt)。父親出身於一個麻布商和紡織廠主的家庭,學習法律並投身於政治活動;母親出身於圖林根省的知名家族,是一位虔誠的基督新教信仰者,並且曾經接受過人文學科方面的訓練。1882年,韋伯進入海德堡大學攻讀法律,1889年以《中古商社史》獲得法學博士,這篇論文是以研究貿易商社組織在中古時代的法律地位為主題。1890年,他通過第二階段的律師資格考,但他並沒有往實務界發展,他選擇進入大學教書和作學術研究。
  在社會科學的領域中,韋伯與官僚制度(bureaucracy)幾乎是同義辭,這當然是因為他所提出的「官僚組織的理念型」,深刻地影響到當代的組織理論。官僚制度是一種組織型態,韋伯主張官僚制度只能在合法理性的權威下運行,其組織型態具有以下幾項特徵:(1)官僚組織內部的人員都有固定和正式的職掌,並且依法行使其各自的職權;(2)官僚機關的組織型態,是一種層級節制(hierarchy)的組織體系;(3)人員之間的關係是一種「對事不對人的關係」(Impersonal relationship);(4)強調專業分工和技術訓練;(5)人員僱用具有永業化的傾向;以及(6)薪資的給付,依人員的地位和年資。
  人類的思想既然是時代環境下的產物,無可避免的,當時代轉變遞嬗,舊有的思想或理論必然會面臨新時代的挑戰。韋伯的社會理論或其建構的理念型官僚組織,都是他觀察西方資本主義社會發展的思想產物;然而,在已經進入所謂「後資本主義社會」(post-capitalist society)的今天,他所建構的官僚典範當然會有時代的限制。實際上,從1970年代以來,越來越多學者提出「後官僚典範」(post-bureaucratic paradigm)的概念來挑戰韋伯的觀點。「後官僚典範」追求組織能夠從過度控制的系統中釋放出來,主張以誘因結構取代層級節制的嚴密管制體制,強調改變既存官僚組織的價值內涵。
  值得加以注意的是,韋伯所建構的官僚組織之理念型,基本上是屬於價值中立的,亦即,韋伯並非主張官僚化的組織就是「好」的組織。韋伯所主張的是,為因應資本主義社會的組織生活需要,官僚化的組織型態比較具有效率;當然,進入後資本主義時代的社會,官僚化的組織確實出現無效率的問題,這是韋伯官僚理論的時代限制。

第二章 泰勒(F.W. Taylor)—科學管理之父
  泰勒(Frederick Winslow Taylor,1856-1915)的一生充滿傳奇,他所倡導的科學管理觀念在二十世紀上半葉,深受美國和其他國家工業界的喜愛,並對日後工業生產作業流程,以及公、私部門組織管理產生重大的影響,後人為了表示對他成就及貢獻的崇敬,乃尊稱他為「科學管理之父」。1856年3月20日,泰勒出生於美國賓州的費城。出身於良好家世背景的泰勒,自孩童時期就顯露出喜歡制定規則和發號施令的人格特質。
  泰勒於1872年進入新罕布什爾的菲利浦埃克塞特學院(Philips Exeter Academy)就讀。1874年,泰勒進入一家專門製造蒸汽幫浦和其它水力機械的工廠當學徒。1978年,二十三歲的泰勒藉由家族的人脈關係,進入費城的米德威鋼鐵公司(Midvale Steel Company)。1898年,泰勒被網羅到百利睊鐵公司(Bethlehem Steel Company)工作。1895年,泰勒在美國機械工程師協會,發表他的第一篇有關管理方面的文章,題為:「論件計酬制:為勞工問題找到部分解決辦法」。1901年,泰勒從百利睊鐵公司離職,開始致力於管理方面的寫作。1903年,他再次於美國機械工程師協會發表篇名為「工廠管理」的論文。1911年,他的名著《科學管理原則》(Principles of Scientific Management)正式問世。
  然而,隨著泰勒主義的盛行,批評他的聲浪卻持續不斷,後來更因工會罷工事件增加,美國眾議院終於組成「泰勒及其他管理系統調查委員會」,在1911年10月開始展開全面調查,這等於是對泰勒主義進行公開的檢驗。泰勒於1911年10月至次年2月之間,花了四天共十二小時在國會調查「華特鎮兵工廠罷工案」(Watertown Strike)之特別委員會上作證,發表了他極具說服力的演說,提出他精闢的見解,闡明科學管理的真實意涵。倘若想要瞭解泰勒的科學管理方法,必須先理解他所處的時代,以及泰勒所面對的工作問題。對於泰勒所倡導的科學管理方法,可以從動時研究、報酬制度、職能管理,以及「完全的心理革命」(a complete mental revolution)等幾個層面來加以瞭解其真實面貌。

第三章 馬斯洛(Abraham Maslow)—人性管理的導師
  馬斯洛生於西元1908年,卒於1970年,享年六十二歲。1937年曾在紐約布魯克林學院任教,1951年,前往波士頓擔任布蘭迪大學心理系的創系系主任。馬斯洛在其一生當中,倡導對人性光明面的研究,他所提出的心理學學說,後來成為心理學的第三勢力,因此後世尊稱他為「人本心理學之父」。
  馬斯洛的主要學說為提出七種人類的基本需求,其中生理、安全、愛、自尊和自我實現五種需求並具有層次性。另外,在晚年,馬斯洛又針對他的學說提出了反省和補充,於是有Z理論的出現。在Z理論中,他創造了「超越需求」的概念。超越需求的層次又高於自我實現需求,是一種已經自我實現者追求真、美、正義等「存在價值」的靈性需求。在管理方面,他認為Z理論已經超越了麥克瑞格的Y理論,他的看法是當一個人在朝向自我實現發展時,他在工作上的心理需求會隨之改變。故對一個已經為高層需求所驅動的人,必須提供「上等報酬」,即正義、善、美、卓越、完美、秩序、合理等存在價值來激勵他們,具體來說就是能發揮創意、實現人生理想、提高工作自主性等形式的報酬。除此之外,在馬斯洛的管理思想方面,他還主張開明管理。因為只有在開明管理的作為之下,組織才能提供一個可滿足自我實現的環境激勵員工,而在個人利益和組織利益結合的狀況之下,使組織得到高度的綜效。
  馬斯洛的學說的貢獻有三,第一、理論深具原創價值。第二、理論的影響涵蓋面既廣又遠。第三、管理思想對管理理論和實務產生深遠的影響。但是以後的研究也指出他理論上的限制,包括:第一、他所創見的理論和概念比較抽象,不易下定義。第二、理論不是很精確,所以實證上很難驗證。第三、有一些概念仍未釐清,留下討論的空間。

第四章 麥克瑞格(Douglas M. McGregor)—管理人道主義的推手
  麥克瑞格生於1906年,卒於1964年,享年五十九歲。1935年取得社會心理學博士學位後,曾在哈佛擔任兩年講師。1937年,轉赴麻省理工學院任教,並在1948年至1954年間,擔任安提奧治學院校長。麥克瑞格的著作不豐,但他的管理思想卻成為人群關係學派的重要學說之一。他最主要的管理學說就是提出了Y理論的人性假定。從Y理論出發,他主張組織應該營造一個友善的管理環境,在這樣的環境之下,管理者和部屬建立了互信的關係,而且管理者願意提供機會給員工實現其個人目標,而員工在實現其個人目標的同時,也協助組織目標的達成,形成兩造雙贏的局面,這就是麥克瑞格著名的目標整合原理。此外,麥克瑞格也主張組織應設法創造出一種環境,使所有成員在工作中都有機會能獲得內滋酬賞。
  麥克瑞格的管理學說是從積極人性的角度切入,他的管理人道主義思想為當時的科學管理思維注入了一股暖流,而他的學說以今日的眼光看來,仍然新穎並發人深省,而且還具有前瞻性。不過,仍有批評者認為他的學說缺乏客觀性,忽略主管的需求,以及未注意到環境因素的影響。

第五章 巴納德(Chester I. Barnard)—冶實務和理論於一爐的組織管理奇才
  巴納德(Chester I. Barnard)是組織與管理學術領域中,一位極為重要的人物。本章分三節探討巴納德的生平、著作、理論與學說。
  第一節 生平事蹟。以「刻苦自勵、勤奮好學的『哈佛肄業生』」為副標題,略述巴納德的「身世背景」、「求學經過」、「電話公司的事業生涯」,以及「社會與公共事務的服務」等人生的各個階段與面向。
  第二節 著作、理論、學說與思想之闡述。依據巴納德最重要的著作:《主管人員的功能》一書,分別從「合作的系統之本質」、「正式組織的定義、要素與特性」、「權威的接受理論」,以及「主管人員的功能」四方面,闡述巴納德關於組織與管理的精闢見解與獨到的看法。
  第三節 結論:成功之道與學術評價。就巴納德的成功之道與對學術的影響,提出本章作者自己所歸納的結論。

第六章 賽蒙(Herbert A. Simon)—行政行為的桂冠
  賽蒙的學說與研究,無疑為行政學術發展歷程中極為重要的里程碑,特別是他所提倡的行為主義路線或行為科學途徑,對行政學科學化所做之努力,其成果迄今仍是公共行政學術的主流意識。就學術研究的貢獻而論,賽蒙所展現的長才又是多元的而且豐富的,他除了是行政學界的巨擘之外,還曾經榮獲諾貝爾經濟學獎,其研究所觸及的領域包括:行政學、心理學、政治學、經濟學、電腦,甚至晚近鑽研屬於尖端科技的人工智慧。是以,稱之為行政行為的桂冠乃是實至名歸。本章僅以賽蒙在行政學領域的學說為範圍加以介紹,分為三節:第一、生平略述;第二、重要學說;第三、學說綜評。

第七章 林布隆(Charles. Lindblom)—公共政策分析的一代宗師
  本章首先介紹林布隆的生平,描述其精采而又豐富的學術生涯。其次,吾人探討林布隆的重要學說—漸進主義,係針對廣博理性模型的批評,提出一套較「符合現實的」、「可行的」政策制訂模式。此一模式強調漸進調適(muddling through)、互動策略與黨派分析(partisan analysis)。
  最後,本章探討林布隆學說的貢獻與限制。雖然漸進主義遭受許多批評與挑戰,但無損於林布隆在公共政策領域的大師地位。

第八章 丁翰德(Robert B. Denhardt)—公共組織民主論的先驅
  丁翰德(Robert B. Denhardt)為美國行政學界資深學者,其對公共行政所抱持的基本立場無疑是傾向於新公共行政(New Public Administration)一派的觀點,但其學術研究的取向卻較為實際,並不侷限於哲學、價值層次的探討。易言之,丁翰德強調理論與實務、價值與事實整合思考的重要性,是以他的公共組織理論以及新近提出的新公共服務(the new public service)觀,皆以此為基礎進行理論的建構。本章將介紹丁翰德其人、其主要觀點,以及對其學術立場的特色作一簡評。

第九章 哈蒙(Michael M. Harmon)—行動理論大師
  哈蒙的思想一貫充滿著人文主義的道德關懷,他的研究主要包括二個面向,一、是公共行政的理論建構及其規範價值;二、是行政人員如何實踐這些規範價值,哈蒙的研究主要是透過行政責任(Administrative Responsibility)的思考。
  在行政理論的建構上,哈蒙主張發展「無預謀的理論」,有關規範價值上,哈蒙與其他「新公共行政」學派的學者相類似,均重視正義、社會公平,他同時認為公共行政規範價值的來源,應從人性的本質(human nature)出發,他對於人性本質的基本立場是「自主的—社會的」(active-social)的人性觀,從面對面的境遇(face to face encounter)中,推演出公共行政規範理論發展的基本價值是互依性(mutuality)。他並認為這種「自主的—社會的」自我本質,隱含了一種知識論的觀點,即互為主體的知識論。
  哈蒙認為行政責任包括三個層面,一是政治責任;二是專業責任;三是個人責任,每種責任觀點都有其優缺點,他同時認為責任本身便是一種弔詭(paradox),每一種責任只有關連到其他二個責任時,才具有意義;每種責任均可相互牽制彼此產生的病態,應讓不同的模式彼此對談,這將有助於我們對行政責任的理解。

 

 

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